Handreiking burgerparticipatie

Bij initiatieven in de leefomgeving

In gesprek met de omgeving en belanghebbenden

Als je je woning wilt uitbouwen, een zonnepark wilt aanleggen, een bedrijf wilt starten en / of veranderen  of andere (bouw)plannen hebt – zoals het gebruik van je woning voor bedrijfsmatige werkzaamheden –, dan heb je niet alleen te maken met de gemeente, maar ook met buren en andere belanghebbenden.

Als initiatiefnemer (plannenmaker) ben je verantwoordelijk voor het op een passende manier betrekken van belanghebbenden / “de omgeving” bij het uitwerken en realiseren van je initiatief. De hoeveelheid participatie moet in verhouding staan tot de gevolgen van het initiatief voor de omgeving. Over het algemeen geldt: hoe groter en veelomvattender het initiatief, hoe belangrijker het is om de omgeving te betrekken.

Wat is participatie?

Door in een vroeg stadium met inwoners, omgeving en belanghebbenden in gesprek te gaan komen op tijd belangen, wensen, ervaringen, kennis en creativiteit in beeld. Deze worden besproken en evenwichtig afgewogen voordat er definitieve besluiten worden genomen. Participatie betekent niet dat alle partijen het met elkaar eens moeten worden. Het betekent wel dat belanghebbenden goed betrokken worden bij de totstandkoming en uitwerking van het initiatief. Een voorwaarde voor goede participatie is dat belanghebbenden écht worden gehoord en dat er gezamenlijk bekeken wordt of hun stem vorm kan krijgen in (een aanpassing van) het plan.

Waarom participeren?

  • Doordat alle belanghebbenden mee kunnen denken worden plannen vaak verrijkt en verbeterd. Verschillende perspectieven en ideeën kunnen leiden tot een (nog) creatiever plan, dat ook beter past in de omgeving.
  • Participatie zorgt ervoor dat er een betere besluitvorming plaatsvindt doordat alle belangen vroegtijdig in beeld zijn en met deze belangen rekening kan worden gehouden in het vormgeven van het plan.
  • Participatie verhoogt de kwaliteit van een besluit en verkleint de kans op onnodige vertraging door bezwaar- en beroepsprocedures. Bezwaren kunnen soms door relatief kleine aanpassingen in het plan worden weggenomen.
  • Participatie zorgt doorgaans voor meer draagvlak en betrokkenheid en de kans op (een vlotte) realisatie is groter.
  • Participatie wordt in het kader van de nieuwe Omgevingswet een belangrijk onderwerp dat betrokken wordt bij de besluitvorming over nieuwe initiatieven in de leefomgeving.

Hieronder volgt een stappenplan dat je kan helpen om de participatie bij het initiatief vorm te geven. Daarna volgt per stap een toelichting hoe je deze verder kunt uitvoeren.

Stappenplan

Stap 1: Breng het initiatief in beeld

Breng je initiatief duidelijk in beeld zodat je weet waar het initiatief aan moet voldoen.

Stap 2: Breng de belanghebbenden en omgeving in beeld

De tweede stap is het in beeld brengen van de belanghebbenden (personen en organisaties) in de omgeving. Voor wie heeft je in initiatief een toegevoegde waarde en wiens belangen raakt het wellicht? Denk ook alvast aan contactgegevens.  

Stap 3: Bepaal wat het participatieniveau is

Welk participatieniveau van toepassing is op het initiatief is afhankelijk van de invloed van je initiatief op de omgeving. Hoe intensief betrek je de omgeving en belanghebbenden?

Als voor jouw initiatief een wijziging van het bestemmingsplan (vanaf juli 2022: omgevingsplan) nodig is, is participatie (omgevingsdialoog) verplicht. Jouw idee wordt dan ook besproken op (eerst) de intaketafel, en bij vastgestelde ‘wenselijkheid’ ook op de omgevingstafel – waar ook belanghebbenden aan kunnen deelnemen. Na de intaketafel krijg je een casemanager vanuit de gemeente.

Stap 4: Maak een participatieplan en voer het uit

Als het een impactvol initiatief is en/of het initiatief vraagt om een wijziging van het bestemmingsplan: maak dan een participatieplan. In het plan staat welk participatieniveau is gekozen, wie de belanghebbenden zijn, hoe belanghebbenden worden benaderd en wat er met de inbreng van belanghebbenden gaat gebeuren. Bespreek dit plan met je casemanager.

Als initiatiefnemer ben je verantwoordelijk voor het uitvoeren van het participatieplan.

Stap 5: Maak een participatieverslag

Bij initiatieven waar participatie in de vorm van een omgevingsdialoog verplicht is, maak je een verslag met daarin alle participatiestappen die je als initiatiefnemer hebt ondernomen; alle acties en resultaten worden vastgelegd in het participatieverslag. Ook wat er is besproken aan de omgevingstafel met belanghebbenden maakt onderdeel uit van je verslag.

Stap 6: Dien je aanvraag in bij de gemeente

Is omgevingsdialoog een indieningsvereiste: maak je vergunningaanvraag dan compleet met het bijvoegen van het verslag. Verwerk hierin de opmerkingen van belanghebbenden en deel dit met iedereen die je hebt betrokken. Dien vervolgens je aanvraag in bij de gemeente.

Stap 1: Breng het initiatief in beeld

De eerste stap is het in beeld brengen van je initiatief. Dit is belangrijk voor het bepalen van het participatieniveau. Ook zorgt het ervoor dat je als initiatiefnemer duidelijkheid kunt creëren over het initiatief bij belanghebbenden. Je kunt je idee of plan duidelijker en concreter overbrengen aan belanghebbenden.

Beantwoord bijvoorbeeld de onderstaande vragen over je initiatief, zodat je de omgeving concreet over het initiatief kunt informeren.

  1. Wat is de aanleiding van het initiatief?
  2. Wat is je initiatief/ idee/ ontwerp en waar wil je dit realiseren?
  3. Hoe ziet het eindplaatje er (wellicht) uit? / is er wellicht al een situatietekening?
  4. Waarom neem je dit initiatief? (wat wil je ermee bereiken)
  5. Wat is de invloed van je initiatief voor de belanghebbenden/omgeving?
  6. Hoelang gaat het initiatief duren? Is het kortlopend of doorlopend?
  7. Voldoet het initiatief aan de relevante wet- en regelgeving? (straks geeft Digitaal Stelsel Omgevingswet antwoord op deze vraag voor wat betreft de leefomgeving gerelateerde wet en regelgeving)
  8. Wat zijn de kaders: wat ligt al vast en waarover is overleg mogelijk. (wat vast ligt kan bijvoorbeeld zijn: budget, regelgeving of eerdere besluiten) 
Stap 2: Breng de belanghebbenden en omgeving in beeld

De tweede stap is het in beeld brengen van de belanghebbenden en de omgeving. Voor wie heeft je initiatief een toegevoegde waarde,  wiens belangen raakt het wellicht en wie zou kunnen meedenken? Breng zo concreet mogelijk deze personen en organisaties in kaart, waar mogelijk al met contactgegevens.

Beantwoord bijvoorbeeld de onderstaande vragen over het initiatief:

  1. Voor wie en welke organisaties heeft het initiatief een directe meerwaarde?
  2. Wie of welke organisaties hebben expertise om het initiatief nog te verbeteren?
  3. Wie gaan er gebruik van maken?
  4. Wie hebben eventueel last van het initiatief / bouwwerk / idee? Wiens belangen worden wellicht geraakt?
  5. Kijken er personen op uit?
  6. Wie / welke instanties zouden ervan moeten weten?
  7. Als ik de omgeving nog niet zo goed ken: wie kan mij helpen om de juiste mensen en partijen in beeld te brengen?
Stap 3: Bepaal het participatieniveau

De derde stap is het vaststellen van het participatieniveau. Je kijkt als initiatiefnemer naar welke niveau het beste bij je initiatief past. Dit niveau kun je vaststellen door te kijken naar de categorie (de complexiteit) van het initiatief en de invloed van het initiatief op de omgeving (invloed op de samenleving / maatschappelijke aandacht / hinder). In algemeen: hoe groter en veelomvattender de invloed van het initiatief op de omgeving, hoe hoger het participatieniveau.

Thermometers die verschillende categorieën laten zien van initiatieven. Bron: Gemeente Eindhoven

Bron: Gemeente Eindhoven

Als hulpmiddel kun je bijvoorbeeld bovenstaande vier ‘thermometers’ gebruiken.

  • Valt je initiatief in alle thermometers op de ‘1’, dan is er nagenoeg geen impact op de omgeving, en is participatie niet nodig.
  • Opgeteld tot 12 punten: beperkte participatie
  • Opgeteld tussen 12 en 20 gemiddelde participatie
  • Opgeteld tussen 20 en 28: intensieve participatie

Als voor jouw initiatief een wijziging van het omgevingsplan (nu: bestemmingsplan) nodig is, en een complex karakter heeft wordt jouw initiatief eerst besproken op de intaketafel, en bij vastgestelde ‘wenselijkheid’ ook op de omgevingstafel – waar ook belanghebbenden aan kunnen deelnemen.

Na vastgestelde ‘wenselijkheid’ op de intaketafel wordt er vanuit de gemeente een casemanager gekoppeld aan jouw casus. Hiermee overleg je over je participatieplan en opzet voor omgevingstafel.

Verschillende participatieniveaus

Niveau 1: Beperkte participatie

Als initiatiefnemer ben je verantwoordelijk om de belanghebbenden te informeren. Je geeft de belanghebbenden actief de mogelijkheid om hun ideeën en eventuele zorgen toe te lichten. Waar mogelijk neem je de suggesties en zorgen mee in het initiatief. Je communiceert hierover vervolgens met de betrokkenen, en houdt hen op de hoogte van de stand van zaken van het initiatief.

Je kunt gebruik maken van verschillende communicatiemiddelen, zoals informatiebijeenkomsten, een informatiebrief, e-mail, facebook, buurtapp en dergelijke. Je bent als initiatiefnemer vrij in het bepalen van het communicatiemiddel.

Op dit niveau is de rol van belanghebbenden: luisteren en reageren.

Niveau 2: Gemiddelde participatie (+ niveau 1)

Als initiatiefnemer vraag je belanghebbenden om mee te denken over het initiatief. Als initiatiefnemer ben je verantwoordelijk voor het actief verzamelen van de meningen, ervaringen, ideeën, wensen en voorkeuren van de belanghebbenden over het initiatief. Belanghebbenden kunnen verbetersuggesties aangeven, of mogelijke problemen of bezwaren toelichten. Als initiatiefnemer ga je in gesprek met belanghebbenden en kijkt samen waar aanpassingen en verbeteringen aangebracht kunnen worden. De uitkomsten hiervan neem je als initiatiefnemer waar mogelijk mee in de uitwerking van het initiatief.

Je kunt gebruik maken van verschillende communicatiemiddelen en gespreksvormen, zoals rondetafelgesprek, keukentafelgesprekken, informatiebijeenkomsten, of de digitale varianten hiervan (denk aan MSTeams / Zoom). Daarnaast informeer je de omgeving en belanghebbenden natuurlijk ook goed (zie niveau 1) en houdt hen goed op de hoogte van de stand van zaken van het initiatief. Je bent als initiatiefnemer vrij in het bepalen van het communicatiemiddel en gespreksvormen.

Op dit niveau is de rol van belanghebbenden: deelnemer in een gesprek

Als het niet mogelijk blijkt om de input te verwerken in het initiatief is het noodzakelijk om dit te motiveren aan belanghebbenden.

Niveau 3: Intensieve participatie (+ niveau 1 en 2)

Als initiatiefnemer verzoek je de belanghebbenden om deel te nemen in de ontwikkeling van het initiatief. In samenspraak met de belanghebbenden bepaal je als initiatiefnemer de agenda, uitgangspunten en de inrichting van het proces. Je maakt samen met de belanghebbenden keuzes en zoekt samen naar oplossingen. De uitkomsten dien je te gebruiken bij het uitwerken van het participatieplan. Op dit niveau ontwikkelen belanghebbenden mee (co-productie).

Je kunt gebruik maken van verschillende communicatiemiddelen en gespreksvormen, zoals rondetafelgesprek, keukentafelgesprekken, informatiebijeenkomsten, brainstormsessie of de digitale varianten hiervan (denk aan MSTeams / Zoom). Daarnaast informeer je de omgeving en belanghebbenden natuurlijk ook goed (zie niveau 1) en houd hen goed op de hoogte van de stand van zaken van het initiatief. Je bent als initiatiefnemer vrij in het bepalen van het communicatiemiddel en gespreksvormen.

Op dit niveau is de rol van de belanghebbenden: coproducent.

Stap 4: Maak een participatieplan

Als het een impactvol initiatief betreft, adviseert de gemeente je een participatieplan op te stellen. Hierin vermeld je welke stappen je gaat ondernemen in het participatieproces.

Als voor jouw initiatief een wijziging van het bestemmingsplan nodig is, dan is participatie een formeel indieningsvereiste. In dat geval vraagt de gemeente je in het plan gemotiveerd aan te geven welk participatieniveau is gekozen, wie de belanghebbenden en omgeving zijn, hoe de belanghebbenden benaderd zullen worden en wat er met de inbreng van belanghebbenden gaat gebeuren. Hierover kun je afstemmen met de casemanager die is gekoppeld aan jouw initiatief. Wie dat is, wordt bepaald (in ieder geval) vlak na de intaketafel.

In alle andere gevallen kun je zelf kiezen of je wel of niet een participatieplan opstelt als hulpmiddel voor je participatie met de omgeving en belanghebbenden.

Hieronder staan de minimale eisen die worden gesteld aan het participatieplan.

Motiveer de keuze van het participatieniveau

Als initiatiefnemer motiveer je welk participatieniveau bij het initiatief past en waarom je voor dit participatieniveau hebt gekozen. Hierbij vermeld je wat het doel is van participatie en wat je ermee wil bereiken. Het is fijn voor betrokkenen om te weten wat hun rol is in het participatieproces, is het mee-ontwikkelen (coproductie), meedenken, of luisteren en reageren.

Wie zijn de belanghebbenden?

Als initiatiefnemer geef je aan wie de belanghebbenden bij het initiatief zijn, en wie uit de omgeving erbij te betrekken. Belanghebbenden zijn burgers, bedrijven en organisaties die geraakt worden door het initiatief. Om vast te stellen wie belanghebbenden van je initiatief zijn is het belangrijk om vast te stellen wat de impact van het initiatief is op de omgeving. (de eerdere thermometer kan hierbij evt. een hulpmiddel zijn).

Denk bijvoorbeeld buren, wijkbewoners, (weg)gebruikers. Denk ook aan partijen die vanuit een bepaalde positie betrokken zijn, zoals belangengroepen, pers. Of aan partijen die kennis leveren of betrokken zijn bij de uitvoering van het initiatief.

Het is mogelijk dat een initiatief raakt aan een groot aantal omwonenden of belanghebbenden. Bedenk dan goed op welke wijze mensen betrokken willen zijn en hoe dat praktisch vorm kan krijgen. Een gesprek in de huiskamer wordt bijvoorbeeld lastig. U kunt bijvoorbeeld in een zaal een presentatie geven en met deelgroepen verder in gesprek gaan. Of misschien een video met uitleg online zetten en via een online enquête feedback ophalen.

Hoe ga je participatie organiseren en wanneer worden belanghebbenden betrokken?

Als initiatiefnemer moet je bepalen welke activiteiten er georganiseerd gaan worden om participatie mogelijk te maken. Je geeft aan welke activiteit je hiervoor kiest, wat het doel van de activiteit is en hoe je belanghebbenden zult betrekken. Je houdt hierbij rekening met het participatieniveau dat je hebt gekozen, omdat elk niveau een ander inspanning vergt. Bij het organiseren van participatie geef je in ieder geval aan op welke manier belanghebbenden worden betrokken bij het initiatief, wat het doel is van participatie en op welk moment belanghebbenden hun belangen kenbaar kunnen maken. Dit is belangrijk, omdat bij een hoger participatieniveau belanghebbenden vroegtijdig moeten worden betrokken en de inbreng van belanghebbenden meer invloed heeft.

Wat ga je doen met de resultaten van participatie?

Als initiatiefnemer geef je aan wat je gaat doen met de inbreng van belanghebbenden. Hierbij houdt je rekening met het participatieniveau dat je hebt gekozen.

Welke participanten nemen deel aan de omgevingstafel?

Denk ook alvast na wie uit de omgeving of als belanghebbende partij deel zou kunnen nemen aan de omgevingstafel. Bespreek dit met je casemanager.

Voer het participatieplan uit

Als initiatiefnemer voer je het participatieplan vervolgens uit voordat je het initiatief verder in procedure brengt. Voor het succesvol uitvoeren van het participatieplan kunnen de volgende punten je helpen:

  • Creëer duidelijkheid over het initiatief bij alle betrokkenen. Geef aan waarom je dit initiatief start en wat je ermee wilt bereiken. Doe dit door middel van een open en actief gesprek over het initiatief met belanghebbenden en ook met mensen die specialistische kennis hebben.
  • Maak duidelijk bij de belanghebbenden wat hun bijdrage is aan het initiatief. Iedereen die een belanghebbende is kan een bijdrage leveren, daarom dien je alle belanghebbenden gehoord te hebben.
  • Zorg ervoor dat er helderheid is over de manier van participeren. Maak spelregels voor bijeenkomsten, creëer duidelijkheid over termijnen, het proces en geef aan wat de rol van betrokkenen is en communiceer open en duidelijk.
  • Breng alle meningen en perspectieven die zijn gedeeld in beeld. Gebruik deze verschillende meningen en perspectieven om het plan / ontwerp te verbeteren.
Stap 5: Maak een participatieverslag

Bij impactvolle initiatieven waar participatie in de vorm van een zogenaamde omgevingsdialoog een indieningsvereiste is, maak je een verslag met daarin alle participatiestappen die je als initiatiefnemer hebt ondernomen; alle acties en resultaten worden vastgelegd in het participatieverslag. Je dient in dit verslag op te nemen:

  • Welk participatieniveau heb je gekozen en waarom?
  • Het participatieplan dat je hebt opgesteld wordt toegevoegd.
  • Welke belanghebbenden je wel of niet hebt betrokken bij het initiatief en waarom
  • Data, tijden en locaties van de gesprekken;
  • Aanwezigen bij de gesprekken, met van elke aanwezige de rol (bijv eigenaar, gebruiker of huurder, expert, belangenvereniging), en (indien omwonend) de adressen van betrokkenen;
  • Een samenvatting van wat door initiatiefnemer en belanghebbenden gezegd is en wat de uiteindelijke uitkomst van het gesprek was;
  • Indien van toepassing, de motivering van hoe je de meningen en perspectieven in het initiatief hebt verwerkt.
  • Welke vertegenwoordiger van de belanghebbenden eventueel aan te omgevingstafel kan worden uitgenodigd.
  • Ondertekening van het verslag door alle betrokkenen (bevestiging dat het gesprek goed is weergegeven).
Stap 6: Dien je vergunningaanvraag in bij de gemeente

Is omgevingsdialoog een indieningsvereiste: maak je vergunningsaanvraag bij de gemeente dan compleet met het bijvoegen van het verslag. Verwerk hierin de zaken zoals omschreven in stap 5, en deel dit met iedereen die je hebt betrokken. Ook wat er is besproken met belanghebbenden aan de omgevingstafel voeg je toe aan het verslag. Dien vervolgens je aanvraag voor omgevingsvergunning in bij de gemeente.

Wat doet de gemeente Meierijstad met de participatieresultaten?

Het bevoegd gezag, in veel gevallen het college van BenW, beslist of een omgevingsvergunning wordt verleend of niet. De participatieresultaten worden door het bevoegd gezag meegenomen in de beoordeling van de vergunningaanvraag. Er wordt gekeken of je als initiatiefnemer alle stappen zorgvuldig hebt genomen.

Zienswijze-, bezwaar- en beroeps procedure

Participatie vindt plaats voorafgaand aan de besluitvorming. Het blijft wettelijk mogelijk dat belanghebbenden hun zienswijze, bezwaar of beroep instellen tegen de vergunning. Participatie kan wel als gevolg hebben dat er minder zienswijzen, bezwaren en beroepen worden ingediend tegen een besluit.